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企业融资工具的种类繁多，每种工具都有其独特的特性和适用场景。这里将介绍三种常见的企业融资工具：债权融资、股权融资以及债务重组，探讨它们各自的特点以及在实践中的应用。
1.债权融资
债权融资是指企业通过借款或发行债券等方式筹集资金。这种融资方式的一个显著特点是，企业需要按照约定的条件向债权人支付利息并最终偿还本金。与股权融资相比，债权融资对企业财务结构的影响较小，同时在资金需求量较大的情况下，企业可以获得相对稳定的资金来源。然而，债权融资也有其局限性，例如较高的融资成本和到期偿还压力，以及可能给企业带来较高的财务风险。
2.股权融资
股权融资是企业通过发行股票或吸收投资等方式筹集资金。这种方式使企业可以直接获得现金，同时通过引入新的股东，企业可以获得战略资源和管理经验。股权融资能够增加企业的资本结构，为企业的长期发展提供支持。然而，股权融资也可能导致原有股东的权益被稀释，从而影响其决策权和控制权。此外，股权融资过程可能需要较长时间和较高的费用，这在一定程度上限制了其应用范围。
3.债务重组
债务重组是指企业与债权人协商改变债务条款，以解决债务问题或优化财务结构的过程。债务重组可以减轻企业的债务负担，帮助企业恢复运营能力，从而获得持续发展的机会。然而，债务重组可能会影响企业信用评级，增加融资成本，并可能导致债务展期或利息调整，对企业的财务状况产生长远影响。
融资是向银行借钱，或者是发行股票增加新股东，筹集本金。好处是增加了企业可以支配的现金，企业有钱了，也可以搞技改、买设备或者并购其他企业。
资产重组则是涉及到企业并购、资产注入，往往会增加企业的生产能力、盈利水平。
财政部部长蓝佛安在十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作《国务院关于2023年中央决算的报告》中提到：“分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模”，随着该项工作的深入推进，区县融资平台的整合重组与转型发展势在必行，在防范化解地方债务风险的同时，进一步深化国有企业改革，推动区域经济高质量发展。本文着重从区县融资平台转型发展的背景、思路、要点等方面进行剖析和提出建议，旨在促进其高质量发展的同时，以“大财政”“大国资”理念，为做大地方财政收入提供思路。
一、区县融资平台整合重组与转型发展背景
（一）债务水平高，还本压力大
在国际货币基金组织关于中国财政状况的报告中提到，2023年底全国融资平台债务余额约人民币60万亿元，按照一年期LPR3.45%的利率计算，全国融资平台每年需支付的利息最保守估计高达2000多亿元，如此巨大的债务规模和付息压力，地方债务风险实在着实令人担忧。地方债务风险如同葛藤，若不斩断势必肆意生长，因此党中央国务院重拳出击，严控地方债务规模。一方面严禁新增债务，尤其是限制高风险省份和地区新增举债，防范通过新设融资平台规避监管，增加地方债务风险，同时要求银行配合监管；另一方面加快实施整合重组，压减融资平台数量。根据原银监会的口径，目前全国约有1万家融资平台，其中区县融资平台占比超过60%，因此压减区县融资平台数量对于控制地方债务风险具有重要意义。
（二）政策频出台，分类强监管
全国融资平台债务余额的主要构成是地方政府隐性债务和企业经营性债务，为有效控制债务风险，针对融资平台的举债行为势必要求强监管。面对庞大的区县融资平台数量，国家出台政策要求加快兼并整合，压减平台数量。为避免发生金融风险，现有区县融资平台的资金去向必须有明确的路径。根据《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号），地方国有企业被划分为地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业和普通国有企业。这三类企业根据所处地区债务风险程度的不同，融资要求也不同。地方政府融资平台以及按照地方政府平台管理的国有企业只能借新还旧，普通国有企业则可以新增融资。为增强融资能力，区县融资平台可以转型普通国有企业，但要求在资产、收入、利润三方面满足“335”条件，即非经营性资产（土地开发整理、委托代建等传统城建类资产）占总资产比重不超过30%；非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%；财政补贴占净利润比重不得超过50%。如果上述条件全部得到满足，则认定为实质性转型，便可新增融资，但需自身承担偿还责任，政府仅以出资为限承担有限责任。
（三）资产规模小，融资能力弱
区县融资平台存在资产分散、主业不强、造血能力低、融资能力弱、管理空心化等问题。根据中国城市投资网以及业内专业机构联合发布的“2024全国区县城投公司总资产榜单”数据显示，纳入2024榜单统计样本的466家区县城投公司中，平均资产负债率为57.84%，其中资产负债率在60%以上的区县城投公司最多（210家），占统计样本数量的45.06%。较高的资产负债率对其融资能力构成不利影响，加上区县融资平台资产规模小、主体信用等级低、业务又单一、经营收入少，融资能力非常有限。
二、区县融资平台整合重组与转型发展思路
（一）经营实体化
区县融资平台的生存首先要实现经营实体化。经营实体化要求有一定资产、直接客户、运营人员以及行业利润，构建集融资、建设、运营和管理为一体的实体化经营体系。这就要求区县融资平台有实际业务、人员以及客户，如果没有运营业务，仅靠倒卖的空壳类融资平台，就会因不符合实体化经营的要求而被注销，丧失生存空间。
区县融资平台实体化经营的第一步是要通过融资平台间的整合重组、存量资产盘活、公益性资产和政府隐债务的剥离，提升区县融资平台的资产规模和资产质量。
（二）业务市场化
区县融资平台的升级要求业务市场化。单纯依赖地方政府业务，区县融资平台很难发展。业务市场化的核心要求具备市场造血能力，有自己的核心主业，有较强的市场竞争力。此外，在战略方面有清晰的规划，通过预判发展形势以及分析内部能力，按照有利于企业长远发展的原则制定战略方向。在运行机制方面有严格的管理，通过构建区县融资平台集团化管控体系与市场化绩效考核机制，防范经营风险，提升经营活力。
（三）产业多元化
区县融资平台的转型要求产业多元化。单一的城建类业务，区县融资平台的天花板很低，必须在项目谋划、对外投资、生态合作方面不断拓展产业，布局和培育新业务，并不断优化业务结构。产业多元化不是盲目的，因为试错有成本，盲目地进入陌生领域，可能导致巨额亏损。产业多元化是渐进式的，随着能力的增强不断外延。初期做好政企业务，站稳脚跟，中期开展生态合作，学习运营经验，后期探索市场机会，独立市场运营。产业多元化方向要求紧跟国家产业政策、资金扶持政策进行谋划和布局。
三、区县融资平台整合重组与转型发展要点
（一）整合重组
1.融资平台主体之间重组
根据党中央国务院关于防范地方债务风险，加快压减融资平台数量的任务要求，区县融资平台之间要进行整合重组，仅保留一家融资平台，其他融资平台或并入保留融资平台，或转型产业类国企，或被清算注销。保留下来的区县融资平台要剥离政府融资功能，探索兼顾公益类业务和市场化业务组合式发展模式。转型产业类国企的其他融资平台按照“335”要求，通过整合重组，对外投资，优化资产和业务结构，增强融资能力。
2.融资平台存量资产重组
存量资产的整合重组以提高资产收益率为目标，第一剥离公益性资产；第二出售低效资产和无效资产；第三围绕核心业务布局，重新调整现有业务、人员和客户。此外，对未改制的自来水公司、物资总公司、宾馆、生猪定点屠宰厂、中心苗圃等经营性资产，待改制完成并评估确定国有股权价值后整合到拟保留区县融资平台或拟转型融资平台。
3.注入优质资产资源
整合区县优质资产、资源，通过评估以转让、入股、划拨、拍卖等方式注入拟保留融资平台或拟转型融资平台。可注入的资产包括所有权人为区县人民政府的林场、可出租的商铺和停车场、闲置土地和超建房源、供销社对外长期股权投资、保障性住房等资产，以及专属经营权，例如行政事业单位集中采购办公用品、通用设备等物资采购权，公车租赁权，河道采砂权，机动车泊位经营权，市政设施广告经营权等权利，通过注入资产，进一步提升拟保留或拟转型融资平台的资产规模。
4.创新数据资产
数据资产是一种创新型经营性资产，具有轻资产、高价值、低成本的特性，引入数据资产有助于优化区县融资平台的资产结构，提高资产规模。创新数据资产的实施有三个阶段，即数据资源化、数据产品化以及数据资产化，具体包括盘点数据、数据治理、合规审查、数据资产登记、数据资产入表以及价值评估等环节。数据产品可以直接售卖获利，直接增加区县融资平台的经营性收入，也可以评估质押融资，提升其融资能力。目前，数据资产化的顶层制度设计已基本完成，入表会计处理办法已发布，众多地方国企及融资平台数据资产化案例频频出现，创新数据资产的条件和环境已经成熟。融资平台根据自身掌握的数据资源以及政府授权的公共数据实施数据资产化工作，提升净资产规模和创新收入来源。
（二）融资平台债务分类处置
区县融资平台债务包括政府性债务和企业经营性债务。针对政府隐性债务（例如建档立卡贫困村基础设施项目政策性银行贷款和易地搬迁项目贷款），按照相关文件要求，如果能够剥离，则实施剥离，如果不能剥离，则可以转化为企业经营性债务；针对企业经营性债务，由区县融资平台以其资本金、经营性收入以及对外融资负责偿还，地方政府则以其出资为限承担相应责任。
（三）构建持续收入和优质项目组合
1.构建持续收入
对于空壳类或单一城建类业务的区县融资平台，收入为零或经营性收入很少，即便有一些经营性收入，由于债务压力大，所得收入甚至不足以还本付息。而对于一些新成立不久的区县融资平台或许没有实际运营，亦或许有一定资产规模且资产负债率不到50%，同样缺少收入、缺现金流。开拓收入来源，实现稳定现金流，成为所有区县融资平台的核心工作，也是最难之处。收入来源有短期收入，有持续经营性收入，主要取决于所拥有或控制的资源、资产、产业和项目，本文重点探讨稳定持续的经营性收入构建方法。对于公益类业务和纯市场化业务，基础设施建设和运营收入具有稳定性高、利润率低的特点，可以作为持续经营性收入的构建方向。基础设施建设运营包含传统基础设施建设运营，如污水和垃圾处理；新型基础设施建设运营，如算力基础设施和工业互联网平台。我们从基础设施REITs的市场认可程度来分析可以投资建设运营哪些类别的基础设施项目。目前已发行的基础设施REITs的底层资产有产业园区、物流仓储、数据中心、高速公路、机场港口、保障性租赁住房、光伏发电、商场购物等类型。从上述底层资产支持的REITs二级市场表现以及区县一般性资源禀赋情况看，物流仓储和保障性租赁住房可以优先布局，作为持续经营性收入的重要构建方向。
2.谋划优质项目
区县融资平台不但自身需要拓展收入，而且地方政府也需要区县融资平台通过提高资产运营效率和高质量的项目建设，做大地方财政收入，提升区域产业发展水平。区县财政收入来源包括税收收入、非税收入以及上级转移支付。在非税收入方面，区县融资平台可以发挥重要作用。例如，区县融资平台可以谋划数据资产运营项目，向地方政府支付公共数据授权使用费；可以谋划特许经营TOT项目，向地方政府支付特许经营转让费；可以谋划砂石建筑材料运营项目、水库开发运营项目以及土地开发利用项目，向地方政府支付砂石开采权出让费、水资源费以及土地出让金；可以通过ABO模式谋划并承接政府机动车泊位、市政广告经营项目，等等。谋划这类项目的特点是区县融资平台以其特殊国企地位，帮助地方政府盘活存量资源和资产，增加非税收入，同时通过上述盘活行为，开展实体化经营，增加自身收入。
区县融资平台还可以谋划新质生产力项目，提升区域科技创新能力，例如数字农业、智慧景区以及智慧养老等项目。对于这类项目，要统筹事业产业协同发展，基于公共服务+产业服务的模式谋划自平衡项目，例如基本养老服务+中高端养老服务、保障性住房+工业园区运营、未来社区（服务性功能+商业性功能），最大程度争取政策性银行贷款支持。
此外区县融资平台可以谋划招商引资项目，帮助地方政府提升产业发展水平。例如，通过产业投资引导基金引进战略性新兴产业和未来产业，以政府出资代表身份引入社会资本共同参与当地特许经营项目，撬动社会有效投资。
（四）通过兼并收购加速转型发展
区县融资平台转型发展要考虑通过对外投资与并购方式，优化资产结构，一方面是为了满足“335”对资产、收入的转型要求，另一方面是为了打造核心竞争力以及提升资产证券化率。区县融资平台可以在核心主业上下游或横向同行之间实施控股型并购（收购51%股权或者收购股权+投票权委托方式），快速提升资产规模（合并资产与收入），达到AA及以上信用评级要求，同时扩大市场份额或者增强产业链抗风险能力。此外，通过定向发行股份购买资产的方式将旗下公用事业等资产注入上市公司，区县融资平台成为上市公司控股股东，借此机会提升资产证券化率（变现能力强，资产质量高）。以两个案例来举例说明：一则是2021年12月海宁市水务投资集团有限公司（以下简称“海宁水务”）以其水务和环保股权资产认购上市公司钱江生化（600697）定向发行的股份，交易完成后海宁水务成为钱江生化的控股股东，财务并表后，海宁水务信用等级获评AA；另一则是2019年8月杭州市拱墅区国有投资集团有限公司（以下简称“拱墅国投”）通过股权协议转让+剩余股权投票权授权方式取得上市公司润达医疗（603108）27%控股权，拱墅国投实现成功转型，拱墅产业得到升级。
（五）健全公司治理与市场化集团管控机制
构建现代法人治理结构。按照《中华人民共和国公司法》和国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）的规定和现代企业制度的要求，建立健全区县融资平台法人治理结构，依法设立党组织、董事会、监事会、经营管理层，适时设立职代会。实行重大事项董事会决策、总经理执行、监事会监督、财务总监财务管控的运行机制。
建立集团化的管控模式。管控模式设计要基于区县融资平台发展战略规划进行集团化管控体系设计，明确集团总部定位，划分责权界面。一方面要设计管控权限、制度体系和流程体系，另一方面要优化组织结构，梳理数量部门/岗位职责以及设计薪酬体系。根据区县融资平台特点，可以采用战略型管控模式，即集团总部统一制定战略发展方向，明确集团和子公司及事业部的定位及功能，从职能管控和业务管控两方面建立科学、规范的管控体系，其中职能管控侧重战略管控、经营管控、人力管控、财务管控、技术管控、风险管控，清晰界定集团、子公司相关权限；业务管控侧重在集团、子公司和事业部之间搭建采购管控体系、仓储管控体系、营销管控体系、物流配送管控体系、售后服务体系。通过分散型经营、专业化发展、集中式管理以及复合型管控，降低业务运营风险，实现战略及业务的协同发展。
四、指导案例
本文以陕西省渭南市合阳县融资平台整合重组与转型发展案例介绍具体做法和经验。
1.开展调研摸底，完成清产核资。聘请专业团队驻场调研，摸排全县融资平台公司资产和债务、行政事业单位非公益性资产，并对摸排出的全县国有资产进行逐项分析，剥离融资平台公司已形成的政府性债务。据统计，共剥离公益性资产15.4亿元，剥离政府性债务1.2亿元，梳理出来的可注入资产和收入5.79亿元。
2.整合融资平台，提升资产规模。以合阳县重大建设项目投资开发有限公司（以下简称“重投公司”）为龙头和主体，整合合阳县城市建设投资开发有限公司、合阳县交通投资开发有限公司和合阳县文化旅游发展有限公司三家公司，另外注销一家空壳公司（合力产业扶贫公司），形成“1+7+N”的组织架构：1家集团公司、7家子公司（7个发展板块）、N个项目（部）分公司。经专业机构出具的《资产评估报告书》和《审计报告》显示，合并后的重投公司总资产为22.1亿元，总负债为10.2亿元，资产负债率为46%，从此结束了合阳县融资平台小而散的融资乱象。
3.成立引导基金，招引优质项目。重投公司与镇江高新创业投资有限公司共同成立合阳县产业引导基金，注册资金3亿元，重投公司出资90%（2.7亿元），镇江高新创业投资有限公司出资10%（0.3亿元），镇江高新创业投资有限公司担任基金管理人。通过产业引导基金的配套投资，吸引新能源、新材料、电子信息、智能制造、医疗器械、现代农业等优质项目落户合阳县。
4.创新谋划项目，探索更多产业。积极承接公益性项目和准公益性项目，充分挖掘提升项目商业价值，提高项目可融资性。重点谋划和动态更新一批高质量项目，例如产业园区、工程承包、公用事业、污水垃圾、医疗养老、文化旅游等项目，通过高效运营，实现项目收益的自平衡。
五、总结
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