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地方政府的建设项目资金筹集大有讲究，国务院批准的省级投资通过发行专项债券来支撑，规模需经过全国人大或常委会的权威审批。专项债券分为一般债务和特定用途专项债券，各有其特定用途和还款机制。
专项债券管理规范严谨：省级财政部门提出债务建议，经过政府和人大审批，市县级政府则需严格报备举债计划，确保透明与合规。
信息公开是关键，预决算信息在政府和财政部门网站公布，其他细节在省级财政部门或财政部平台详尽呈现。
绩效管理要求包括事前评估，确保项目的必要性、合规性和资金的有效使用，绩效目标涉及产出、质量和效益等多方面。
从项目立项到执行，所需文件严谨完备，如立项批文、环评报告等，每一步都需合规透明。
专项债券的使用有着严格的管控，不得用于形象工程，且不得置换存量债务，确保资金合规且高效运转。
专项债券的发行与管理，不仅关乎财政稳健，还折射出国家对基础设施建设的长远规划，以及对民生福祉的深度关切。
政府地方债，简单来说，就是地方政府为了筹集资金进行基础设施建设或公共服务而发行的债务。这些债务主要通过债券形式向社会公众发行，用于支持地方经济的发展和改善民生。
详细解释如下：
政府地方债作为一种债务工具，在经济发展中扮演着重要角色。它是地方政府筹集资金的一种手段，用以支持当地的基础设施建设和公共服务提供。这种债务通常通过发行债券的方式在社会公众中筹集资金。政府承诺在一定时间内，按照约定的利率偿还这些债务。这种融资方式有助于地方政府平衡财政预算，促进地方经济的发展和改善居民生活水平。
政府地方债的发行通常基于地方政府的信誉和偿债能力。投资者在购买这些债券时，会考虑地方政府的经济实力和还款能力，因此，地方政府在发行债券前会进行充分的评估和审批。这些债务资金的用途通常是为了支持地方的基础设施建设，如公路、桥梁、水利设施等，以及公共服务项目，如教育、医疗等。
此外，政府地方债的发行还受到严格的监管和审计。为确保资金的安全和合规使用，相关政府部门会对债务资金的募集、使用和管理进行严格的监督。同时，定期对债务偿还情况进行审计和公开披露，以增强投资者的信心和维护市场的稳定。
随着防范化解地方债务风险力度加大，2024年以来城投新增融资增速有所减缓，不过，亦有城投相关行业人士表示，城投公司在新增融资政策偏紧的情况下，新增债券用途成为是否能够审批发债通过的关键。值得注意的是，城投债是否具有“科创属性”，是否具备“转型城投”身份等关键词，成为城投新增发债的关键。
《中国经营报》记者注意到，城投在近期发债中，批文内容明显有所改变，从以往单一的基建领域借新还旧向其他发债用途拓展。对于这种转变，中证鹏元评级研究员李楠认为，自2024年以来，城投公司进行实质市场化转型，新增债券概率更高，新增债券呈现如下特征：一是交易所为主要发行场所，实现新增比例相对更高，公司债以私募发行为主；二是募资用途主要为偿还有息债务及补流，项目建设及对外投资若具备“科创属性”，则具备较强优势；三是区域主要分布在沿海经济发达省份及北上两市，“重点省份”新增未见明显突破。
“科创属性”突出
“伴随政策的加持和市场的变化，我们在发债理念上也在发生改变。比如，以往发债的募资用途更多用于城市建设或者基础设施建设等传统项目领域。但是，一方面因为政策上的鼓励，另一方面公司转型也与科创领域相关，所以以科创作为发债用途的债券开始增多。”谈及城投债募资用途的改变，东部省份一家城投公司负责人这样说。
值得注意的是，城投发债中的“科创属性”从政策端已经开始发力。2022年11月12日，国务院国资委、证监会联合发布《关于支持中央企业发行科技创新公司债券的通知》（以下简称“通知”），要求“加强债券市场对科技创新领域的精准支持，重点支持高新技术产业和战略性新兴产业及转型升级等领域中央企业发行科技创新公司债券”。对此，有业内人士对记者表示，彼时央企和地方国有企业就开始发行科创债，但是主要以具有科创属性的企业发行为主，城投公司发行较少。随着近年来城投公司不断调整自身的业务结构，大力发展数字化产业及科创属性产业，对于相关产业的融资需求也极大提升。
2023年7月，为解决科技型企业股性资金不足的问题，混合型科创票据在科创票据的基础上推出，通过浮动利率、收益权转让等结构设计，引导债券投资人参与科技型企业发展。
2024年4月19日，证监会发布《资本市场服务科技企业高水平发展的十六项措施》（以下简称“措施”），特别指出“重点支持高新技术和战略性新兴产业企业债券融资，鼓励政策性机构和市场机构为民营科技型企业发行科创债券融资提供增信支持”。由此可见，上述通知或措施明确了要重点鼓励高新技术产业和战略性新兴产业及转型升级等领域企业发行科技创新公司债券。对此，不少业内人士认为，在城投公司科创债发行量减少的背景下，如何挖掘出与高新技术和战略性新兴产业相契合的地方国企类发行主体，将成为未来科创债业务推进的一个重要方向。
记者梳理发现，城投公司新增债券募资用途主要包括补充公司流动资金、偿还公司有息债务、项目建设及股权、基金等对外投资，其中，偿还有息债务为第一用途，其次为补充公司流动资金，最后是项目建设及对外投资。李楠表示，项目建设上，目前政府对新增投资项目融资持谨慎态度，对于确需新增项目，从严审核论证，新增公司债、交易所品种中用于项目建设的比例分别为10.96%、15.63%，实现新增的区县级公司债为“一带一路”国家重大发展战略项目，有一定特殊性，对外投资上，实现新增的债券中近一半为科技创新公司债券，涉及主体行政级别较高，综合看，实现项目建设及对外投资有一定难度，但如果发行人突出募投项目的科创属性，在募集资金用于项目建设的债券获取上具备相对优势。
推动转型
Wind显示，2024年1月至4月，新发“转型城投”债券中，共211只债券实现债务新增，涉及131家主体，合计金额2066.84亿元。其中，交易所为主要发行场所，公司债以私募发行为主。实现新增的债券中，交易所市场发行146只公司债，为1368.52亿元，交易商协会发行共65只定向债务融资工具、短期融资券和中期票据，为698.32亿元，其中公司债主要以私募发行为主，占比66.30%。
记者梳理发现，城投如若实现债券新增，“转型”是离不开的关键词。同时，能够实现债券新增的城投公司呈现如下特点，一是行政层级普遍偏高，行政层级越低，私募发行比例越高；二是从业务类型看，业务综合性的平台数量占比大，以市场化业务为主，产投主体在各行政层级中分布较为均衡；三是区县级实现新增主体主要分布在广东、浙江沿海发达省份，业务市场化属性明显，其中通过兼并收购和政府无偿划转上市公司股权，对优化公司收入结构效果明显。
李楠告诉记者，实现新增主体中，业务为综合性平台数量最多，以市场化业务为主，产投主体在各行政层级中分布较为均衡。通过梳理新增债券主体业务情况，大致可以分类为：产投平台、综合性平台、交通建设运营、基础设施建设、公用事业、土地开发整理。“根据《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第1号》（2023年修订版），从事后四项业务的主体应符合城市建设企业的定义，主营业务主要为市政基础设施项目建设与运营、土地一级开发等业务的地方国有企业。从业务类型看，新增发债主体中，综合性平台数量最多，以市场化业务为主，兼顾小部分市政基础设施建设，产投平台数量次之。”
对此，如何更好实现城投公司的债券新增，李楠认为，首先应该顺应业务市场化要求，体现产业化趋势，增强自身市场化经营和造血能力；其次应该高位推动，加强顶层设计，以更高的视角通盘考量区域资源；再次应该用好债券产品，借力科创债、绿色乡村振兴债；最后应该结合自身实际情况和外部市场、政策环境等，择定合适的发行场所、发行品种等。
记者在采访中了解到，如果城投公司想实现“转型城投”的定位，业务转型仍是关键。对此，李楠认为，城投公司业务发展应“顺势而为”，体现转型趋势。当下监管对于城投公司融资政策收紧，着力于倒逼城投公司产业化转型，为化债找寻新的发展路径，增强城投公司市场化经营和造血能力，从新增债券的主体情况来看，多数已开展市场化业务并实现收入，为公司贡献稳定的现金流。具体可结合区域资源禀赋，因地制宜开展市场化业务。
合肥一家城投公司负责人告诉记者，截至2023年9月末，公司仍有一定规模代建类收入，但在市场化业务开拓方面已见成效，公司立足省内部分高铁站，在高铁站区综合管养领域积累经验，目前站区服务已实现跨省服务，并依托自有物业，开展租赁业务，此外还包括住宅商业地产开发、基金投资、工程质量检测等检测服务以及旅游等多元化业务，整体看，近年市场化收入比重逐渐提升。
值得注意的是，眼下很多城投公司转型已非局限公司自身，而是上升到所在地方党委政府层面统一谋划。很多地方政府提出“产业化转型是一把手工程，要争取市领导支持，成立市级工作专班”的理念，自上而下，更高的视角通盘考量区域资源，整合划分至具体主体。
珠海市某区就通过“一把手”工程实现了区内多家城投公司整合，整合后的3家城投公司主体均于2024年2月在深圳交易所首发债券，用于偿还银行借款、补充流动资金，实现债券新增。（中国经营报记者石健北京报道）
责编:王时丹|审核:李震|监审:万军伟
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