水务领域投融资发展阶段有哪些

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一、地方城投类企业的发生、发展与转型

中天华溥尹海蛟：地方城投类企业的发生、发展与转型

作者：中天华溥高级咨询顾问尹海蛟

城投类公司是一类比较“特殊”的公司。它由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。广义上的城投类公司包括城市建设类、园区类、交通投资类、水务投资类、农业投资类、文化旅游投资类等各类平台公司。

城投类公司是一类比较有“特色”的公司。上没有部委，下没有厅局，和一般性的条线化管理不同，如财政局归财政部，其作为一个独立个体，致力于城市的整体发展。

城投类公司是一类比较有“特点”的公司。它在政企一体的背景下成立，就留下了受政策影响深刻的基因，所以在政策的强力影响下寻求市场化转型发展将是长久的命题。

一、城投类企业的基本情况

1.城投类企业的基本定位与职能

城投类企业由地方政府出资，主要从事基建和土地开发等工作，因此，城投类公司背后往往有政府的“隐形背书”，其基本定位就是地方政府的“融资平台”、“投资载体”和“政府第二财政”，具有融资、投资两项基本职能。

2.城投类企业的业务模式与盈利模式

典型的政府融资平台有两种：一种是替地方政府融资，就是个融资工具；另一种是替地方政府做项目，通过委托代建的形式承接区域内的城市基础设施与配套设施的建设运营、土地开发整理、安置房建设等政府公益性项目。

以项目代建类型为例，此类基础设施建设一般属于公益性或准经营性质，在完成项目层面很难盈利，收入来源主要是政府给予一定的代建费和财政补贴，然而这些项目的周期长、投资金额大、回款慢等情况，也经常导致政府向城投公司支付款项不及时，代建费用常年以应收账款的形式挂在城投公司的资产负债表上，造成这些企业收入和现金流不稳定，偿债能力和抗风险能力严重不足，这一现象在区县级城投公司中尤为明显。

3.城投类企业与地方债务的关系

在地方政府被允许发地方债之前，城投融资体系和地方财政预算体系高度挂钩，在地方债出台后，置换加速，“双轨制”下，城投金边属性加强，地方债置换结束后，完全历史遗留问题的切割，从逻辑上讲，城投不再受益于当地财政。

而快速地清理地方隐性债务、去杠杆，压力是明显上升的，政策在逐步寻找力度和节奏的权衡。

隐性债务尚无标准定义，根据显性债务、是否直接承担偿还责任等定义来推理，隐性债务是指政府既没有负有偿还责任，也没有承担保和救助的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预，承担责任。较为直接的判断是2015年之后形成的非地方债务形式的债务，只要地方政府承担责任，都可能是隐性债务。

就具体的债务形式看，隐性债务存在于贷款和信托融资的可能性较大。就融资平台而言，（其他应收款项-其他应付款）也可能是隐性债务来源。

多年来，城投类公司为满足地方政府基建融资需求，通过平台信贷、城投债、非标融资等模式开展融资，被地方政府应用大量举债，产生了大量的地方隐性债务，2018年约为51万亿，债务的年均利息支出超过3万亿，债务化解形式依然严峻。

二、城投类企业的发生与发展

城投类企业根植于中国特有的投融资体制、中央与地方政府的治理结构及相应的金融体制，城投公司正是诞生于此种复合体制之下的特殊产物，伴随着中国体制的变化，城投行业的发展也呈现出与之相适应的规律。

纵观发展历程，城投类企业发源于1992年，2008年基建承担了逆周期调节作用，在“四万亿”政策下的利好环境中，整个行业呈现了快速增长。自2010年起对城投类公司的监管政策逐渐严格，虽然过程中也有宽松政策作为调节，但在未来几年，可能再难遇到大幅宽松政策。综合政策监管严，融资渠道被限，自身造血能力弱等情况，在新一轮的国企改革中，转型发展仍然是城投类公司的主旋律。根据其发展历程，大致分为四个阶段。

第一阶段1992-1997年，以第一家城投企业上海城投的建立为起点，开启了城投类企业的探索与实践之路。

第二阶段1998-2008年，以1998年“芜湖模式”为代表，涌现了大量的城投公司，开始进行大量的融资和城市投资。

第三阶段2009-2014年，以“四万亿”投资拉动计划为标志，政策的利好，让城投行业迅猛发展，而这种“野蛮式”的生长，也让这些平台公司在资产、管理等多方面留下了隐患。

第四阶段2015年-至今，以2014年末的43号文件和2015年新《预算法》为基调，政策以收紧为整体导向，2018年101号文件提出“短板补”的措施，政策相对放宽。

通过对2009年以来城投债政策松紧的演变梳理，大致呈现出3年一个周期的规律，具体来说就是2年偏松1年偏紧。

从2018年国务院常委会提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”开始，城投政策进入了新一轮周期的宽松阶段。同时，在疫情的冲击、经济下行的压力下，政策积极对冲，城投政策环境持续宽松将是大概率事件。因此，预计本轮城投政策宽松周期或将更长。

三、城投类企业的转型

城投类企业可能的型方向，包括清算注销、公益类国企和市场化的经营性企业等。

1.清算注销

城投类企业的政府融资职能被禁后，仅有融资功能的纯融资型城投类公司已经失去存在意义，如果不转型，将会面临被清理的命运。

2.资源整合重组为公益类国企

城投公司仍可作为城建主力军。多年来作为投融资主体的城投公司在基础设施建设和公共产品服务方面积累了不少经验，而且与政府关系长期以来较为紧密，转型后仍是城建主力军的较佳选择。因此，对于不少城投而言，以基建为主业转型为公益类国企是更可能实现的方向与路径。

整合地区城投资源，成立规模相对较大的集团企业。对于城投资源比较分散的地区，很可能会通过合并重组的模式改制成规模相对大的公益类国有企业。在合并资源的选择上，可以将拥有相似业务的城投公司的合并，发挥规模化经营优势，就像重庆水务集团与重庆水利投资公司的合并。转型后原有企业的债务一般会由新公司承继，业务上进行市场化运营，一般通过BOT、PPP模式、政府购买等途径合法承担地区基础设施建设和国有资产运营任务。

3.市场化的经营性企业

对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，可剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业，比较典型的案例为重庆市城投体系，“由一分八，由八变五”，并在这个过程中，出现了重庆市交通旅游投资集团有限公司、重庆市能源投资集团这两家成功由城投公司转为经营性国企的案例。

短期而言，城投类公司转型是“表象”，并不改变城投本质。商业化需要产生稳定现金流的资产和摆脱政府公益性项目负担。

长期而言，城投类公司转型的目的是“重组”，实现债务重组，化解地方政府债务危机。在“注销一批、整合一批、转型一批”清理整顿的思路下，资产划转和整合重组将更为频繁，这会对城投类公司产生重大影响，无论是整合方还是被整合方都充满挑战。

作者：尹海蛟中天华溥高级咨询顾问。哈尔滨师范大学双学士，2年企业管理咨询经验，专业咨询领域涉及集团管控、组织设计、人力资源等，尤其在薪酬体系设计、绩效体系设计等方面具备较丰富的实操经验。曾服务过自来水公司、度假村、电子科技、城投公司等多家企业。具有较强的分析和解决问题能力。

二、水务公司是做什么的

水务公司是负责生产自来水、并进行污水处理等相关工作的公司。具体职责如下：

1、贯彻执行国家和省、市有关水行政工作的方针政策和法律法规，组织起草有关地方性法规、规章草案，拟订有关政策措施并组织实施。

2、统筹城区、农村水务建设和管理。根据本市国民经济和社会发展总体规划，组织编制、审核供水建设等水务中长期发展规划及年度计划，并组织实施；组织国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目中有关水务的论证工作。

3、统一管理本市水资源(含空中水、地表水、地下水)，促进水资源的可持续利用。制定水资源中长期供求计划、水量分配调度方案，并监督实施；负责计划用水工作，组织、指导和监督节约用水工作，保障城乡供水安全；组织实施取水许可制度和水资源费征收工作；发布水资源公报。

4、负责本市供水行业管理。组织实施供水行业特许经营管理制度；监督检查公共供水和自建设施供水单位的供水水质，监督全市供水行业的服务质量与安全生产工作；负责农村通水、改水管理；负责供水突发事件应急管理工作。

5、负责本市排水、污水处理、再生水利用的行业管理。组织实施污水处理、再生水利用行业特许经营管理制度；负责排水许可管理；监督排水行业的服务质量与安全生产工作；负责雨污分流改造工作；指导农村污水处理工作；负责排水突发事件应急管理工作。

水务公司的内设机构

1、办公室

协助局领导处理日常政务工作，综合协调局机关各处(室)的工作，拟订机关各项规章制度并组织实施；负责文秘、会务、督办、政务公开、保密、机要、档案、信访、议案提案办理、修志、接待等工作；负责局机关并指导直属单位的安全保卫工作。

2、政策法规处

组织起草(修订)本市水务地方性法规、规章草案；承担有关规范性文件的合法性审核工作；承担水务重大问题的调研工作；负责水行政执法监督工作，组织执法考核和评议，指导局系统的普法工作；承办本机关的行政复议、行政赔偿案件和行政诉讼的应诉工作，组织行政处罚听证工作；协调部门之间及区、县级市之间的水事纠纷；负责水务行政事业性收费的审核工作。

3、水资源管理处

组织指导本市有关国民经济总体规划、城市规划、区域规划及重大建设项目的水资源论证工作以及水资源调查、评价和核算工作；负责拟订用水年度计划和水量分配调度方案，并组织实施；指导节约用水工作，组织拟订行业用水定额并监督实施。

以上内容参考：百度百科-水务公司

水利投融资“拓路”

●现实挑战到2035年全省规划水网建设将数倍于当前，总投资达9000亿元，资金缺口巨大。水利工程投资规模大、建设周期长、投资回报率低，社会资本参与比例较低

●应对之策近年来四川坚持“两手发力”，一方面，积极争取公共财政投入；另一方面，持续深化水利投融资改革，创新投融资机制，拓宽水利建设资金渠道

水利是国民经济和社会发展的重要基础。近年来，四川水利建设持续加码，一条条引水隧洞穿行群山之中，一座座大坝堤堰矗立江河之上。

保障水利工程建设，除加大财政投入外，四川还积极拓宽债券、金融信贷和社会资本的融资渠道，减轻财政压力。截至11月底，今年四川已落实各类水利投资610亿元，超过去年全年，水利投融资再创新高。

当前，四川水利投融资现状如何？又是怎样拓宽多元化投融资渠道的？

现状

水利建设资金缺口大财政无法“大包大揽”

568个国债水利项目全部开工、黄石盘水库通过下闸蓄水阶段验收、向家坝灌区北总干渠一期一步工程开启充水试验……今年以来，四川水利战线捷报频传，从大水网到小水利，水利建设全面提速。

当前，全省各类在建水利项目达2471个，总投资2922亿元，规模空前。但按照《四川省现代水网建设规划》，到2035年全省规划水网建设将数倍于当前，总投资达9000亿元，资金缺口巨大。此外，水利工程投资规模大、建设周期长、投资回报率低，与能源、交通、通信等产业相比，社会资本参与比例较低。

水利厅相关负责人给记者算了一笔账：考虑到近年来财政持续加大对水利的投入，按每年安排财政资金300亿元(未来数年预估平均数)计算，未来10年水利建设可获得财政资金3000亿元，对照2035年基本建成四川水网目标测算，还有资金缺口6000亿元。

大型水利工程建设投资动辄上亿元，政府财政无法做到“大包大揽”。同时，我省水利建设在扩大融资方面也存在诸多难点、堵点。

首先是思维较为固化，我省部分地区水利工程建设严重依赖中央和省级资金，市场化融资意愿不强、办法不多。其次，省内基层融资平台少，全省市级水利(水务)投融资公司仅有5个，县级水利(水务)投融资公司68个，且主要集中在成都、绵阳等经济较发达地区。此外，水利项目融资“挑肥拣瘦”现象严重，金融机构对供水发电、河道砂石等收益明显的项目支持力度大，对防汛减灾、水生态保护等公益属性较强的项目支持力度偏小。

破题

探索多种融资模式扩大金融支持范围和力度

如何破题？近年来四川坚持“两手发力”。一方面，积极争取公共财政投入，近年来，中央和省级财政资金对全省水利年均投入200亿元左右。另一方面，持续深化水利投融资改革，创新投融资机制，拓宽水利建设资金渠道。

四川各地积极探索。8月，广安市全民水库取得水利工程不动产登记证书。这是四川第一份水利工程不动产登记证书，标志我省推进水利工程不动产确权登记取得新突破。

为何要给水库进行确权登记？“为了更好地保护和利用，也为后续开展水利融资创造先行条件。”水利厅水权水价改革办公室相关负责人介绍，四川水利工程存在权属界限不清、资产权利缺乏有效保障等情况，确权颁证后，有利于盘活水利固定资产，为交易、融资等提供制度保障。

还有更多有益尝试。眉山市东坡区以“城乡供水收入+入户安装费”作为还款来源，贷款9亿元用于当地乡村水务建设；德阳市中江县将继光水库30年特许经营权出让给县级国有平台公司，贷款6亿元用于水利设施建设；雅安市在全省率先开展“节水贷”金融服务，12家节水企业获得融资超1亿元……

政策支持也为四川水利建设投融资带来利好。我省相继出台意见，建立公共财政、金融信贷、社会资本共同发力的多元化水利投融资机制，鼓励银行机构将水利作为信贷投放的重点领域。与此同时，水利厅与农发行、工商银行等7家金融机构签署战略合作协议，建立了省、市、县三级联络机制，扩大金融支持水利范围和力度。

据了解，“十四五”以来，我省共争取到金融贷款471亿元。水利厅规划计划处相关负责人介绍，以2023年为例，除了公共财政资金投入的263亿元，四川在债券、金融信贷和社会资本方面融资达到空前的339亿元，占全年落实水利投资的一半以上。截至11月底，今年落实的各类水利投资中，债券、金融信贷和社会资本达到172亿元，有效支撑了全省水利建设的巨大资金需求。

展望

加快发行信托基金或告别“捧着金饭碗到处找钱”

11月8日，银华绍兴原水水利REITs成功在深圳交易所上市交易，标志着全国水利基础设施REITs第一单正式落地，为水利领域基础设施投融资开辟了一条全新路径。

REITs即不动产投资信托基金，以能产生稳定现金流的不动产为投资标的，通过经营管理不动产来获取收益，并将收益按一定比例分配给投资者，简单来说就是将不动产证券化。

党的二十届三中全会提出“健全现代化基础设施建设体制机制”，要求“拓宽多元化投融资渠道”；省委十二届六次全会也指出，积极推动基础设施领域不动产投资信托基金项目发行。

“这给四川水利投融资带来了利好。”水利厅相关负责人表示，随着水利资产被愈发重视，未来或将告别“捧着金饭碗到处找钱”的现象。

11月13日，水利厅组织召开了四川水利系统REITs申报项目梳理会，梳理全省各地水利工程发行REITs的潜力和机遇。作为水利大省，四川拥有大量优质的基础设施存量资产，发行REITs基础较好，目前全省已建成水库7747座、规模以上灌区1252处，水权水价等配套改革全国领先，早日发行四川水利REITs第一单完全可以实现。

上述负责人表示，除争取早日发行REITs之外，四川将持续拓宽多元化投融资渠道，保障全省大规模水利建设资金需求。例如，鼓励市县成立水利投资企业，将优质水利资产和河道砂石等涉水资源开发权依法注入水利投资企业，壮大水利投资企业实力。

□四川日报全媒体记者邵明亮

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