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1、农用地
光伏项目占用农用地的，原则上均不得直接出让，该项目所有用地部分均应依法履行农用地转建设用地等审批手续后，方可通过划拨、出让等方式取得项目用地。为此，项目投资方需尽量确保项目不占用农用地。
2、永久性建筑用地
光伏项目中的永久性建筑用地部分主要涉及变电站、综合楼和生活服务设施。对于光伏项目中非永久性建筑用地部分占用未利用土地的，双方需签订好补偿协议，并报当地县级国土资源部门备案。
3、非永久性建筑用地
光伏项目非永久性建筑用地部分，非永久性建筑用地部分在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地，无需办理农用地转建设用地的手续。
4、未利用地
光伏项目中的未利用地是指除农用地、建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。对于建设用地，可通过出让、租赁等方式取得项目用地。对于非建设用地，则需履行不同的用地手续。
5、废弃土地
2014年国家能源局发布关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知，通知中提到因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳的分布式光伏电站。
法律依据
依据《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)规定，光伏项目非永久性建筑用地部分，占用森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地的，可采用“林光互补”用地模式。
非永久性建筑用地部分在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地，无需办理农用地转建设用地的手续。
各州(市)林业和草原局、能源局(发展改革委):
为深入贯彻落实省委、省政府绿色能源产业发展的决策部署，加快云南绿色能源产业结构优化升级和高质量发展，突出“生态优先、绿色发展”的生态文明建设理念，引导和规范光伏发电项目节约集约使用林地和健康发展，根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)要求，结合实际，现就进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项通知如下:
一、项目性质和适用范围
光伏复合项目属能源类基础设施建设项目。本通知适用于符合国家、省委省政府新能源发展战略部署，纳入各级可再生能源发展“十四五”规划的光伏复合项目，按照本通知执行。本通知下发前已完成立项备案手续的光伏复合项目使用林地参照本通知执行。
二、选址要求
(一)光伏复合项目禁止在国家公园、自然保护区、森林公园、风景名胜区、草原公园等各类自然保护地，世界自然遗产地，野生动物重要栖息地，珍稀濒危和极小种群野生植物重要原生境，天然林保护重点区域、基本草原以及生态保护红线内建设。
(二)光伏复合项目的生产区(包括升压站、配电室、控制室、新建进场道路、新建场内检修道路、集电线路塔基等)、生活区(包括办
公、住宿、食堂、活动场所、仓库等附属设施)，禁止使用天然乔木林地;施工期临时设置的弃渣场、取土场、砂石场、堆料场、拌合站、工棚、临时施工道路等，禁止使用乔木林地;电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。
三、用地要求
(一)用地性质。光伏复合项目生产区(包括升压站、配电室、控制室、集电线路塔基等)、生活区(包括办公、住宿、食堂、活动场所、仓库等附属设施)、电池组件阵列区箱变、新建进场道路、新建场内检修道路，应当办理占用林地手续;施工期临时设置的弃渣场、取土场、砂石场、堆料场、拌合站、工棚、地埋电缆槽以及临时施工道路应当办理临时占用林地手续。
电池组件阵列使用林地由项目业主单位与林权权利人签订书面协议，通过租赁、作价入股等流转方式使用林地，在用地报批阶段明确用地红线范围，待光伏电站设施占用林地经审核同意后方可开展建设，不再办理使用林地许可手续。
(二)建设标准。电池组件阵列区在设计方面应当尽可能节约集约使用林地，光伏板最低沿与地面距离不得低于2.5m，电池组件阵列各排、列的布置间距应当符合《光伏电站设计规范》(GB50797-2012)或《光伏发电站设计规范》(GB50797-20XX)相关规定;场内检修道路设计应当符合《光伏发电站设计规范》(GB50797-2012)以及《光伏发电工程施工组织设计规范》(GB/T50795-2012)的相关要求。光伏复合项目电池组件阵列用地涉及林地以外农用地的，建设标准应严格按照《云南省自然资源厅云南省能源局关于进一步支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的通知》(云自然资〔2019〕196号)要求执行。
(三)植被保护。光伏复合项目在满足正常运营的同时，须保证电池组件阵列下方不得改变林草地用途，不得裸露地表、硬化或作其他用途。
光伏复合项目施工期要切实做好项目区原生植被的保护，最大程度减少对植被的破坏。施工车辆、设备、人员进场后应尽量不破坏原有土层和地表植物，地埋电缆槽、临时弃渣场等确需对地表进行开挖的，施工单位应当严格按照设计范围进行施工，施工结束后立即开展植被恢复工作，县级林草主管部门对恢复情况进行检查验收。电池组件阵列区内林地上涉及散生木的，应当优化设计、尽量避让，在满足光伏电站正常建设运营的同时，尽可能减少对散生木的采伐。涉及古树名木的，一律避让。
光伏复合项目运营期要采取多种综合措施，确保项目区原生植被正常生长。施工前项目业主单位应当对项目区植被情况以图文或影像方式进行记录，申报办理许可手续时，将记录材料提交县级林草主管部门存档。运营期电池组件阵列下方原有植被盖度达到30%以上，且具备自然恢复条件的，以自然恢复植被为主，不采取开挖补种、更替树种、除草等人工干预措施;原有植被盖度达到20%以上30%以下，且具备自然恢复条件的，采取补植补种修复植被;原有植被盖度低于20%的，采取人工种草等措施改良植被及土壤条件，防止水土流失和土壤侵蚀。项目区内未设计建设的空地区域，不得破坏原有植被和损毁地表，项目业主单位可在不影响光伏复合项目运营安全的前提下，科学制定绿化方案，适度补植补种乡土树种、草种。项目业主在申报使用林地、草原行政许可时，应当同步提交编制《光伏复合项目使用林草地植被保护方案》的承诺书，并在项目取得使用林地许可批复后1个月内，向县林草局提交按规定编制的《光伏复合项目使用林草地植被保护方案》。
项目业主单位要做好项目区的森林草原防火工作，重点加强项目施工、运营、检修期间的野外火源管理，落实森林草原防火管护人员和措施。
四、监管要求
各级林草和能源主管部门要加强协调配合，按照“提前介入、各司其责、主动服务”的要求，共同做好光伏复合项目建设各个环节的监管工作。
(一)提前介入项目建设选址工作，指导建设单位避让禁建区域。县级林草主管部门要结合本地生态区位和后续监管工作实际，对项目业主提交的《光伏复合项目使用林草地植被保护方案》进行审核，对不符合保护修复实际的措施应当提出修改意见，以确保方案中各项措施符合实际、落到实处、发挥实效。
(二)现场查验阶段应对项目业主提交的项目区植被基础调查数据和影像资料进行检查核实，与其他申报材料一并存档备查。
(三)定期检查，依法严厉打击未批先占、少批多占、拆分报批、以其他名义骗取使用林地、草原行政许可等违法违规行为;对野蛮施工破坏林地、林木、草原，未依法及时恢复林业生产条件和植被，未按《光伏复合项目使用林草地植被保护方案》保护林草地资源和恢复植被，以及弄虚作假骗取使用林地、草原行政许可的光伏发电项目，要依法追责。
五、附则
(一)光伏复合项目涉及占用草原的，严格按照国家林业和草原局下发的《草原征占用审核审批管理规范》执行。
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日前，陕西靖边县伊当湾100兆瓦光伏项目被曝出施工中推平附近3280亩林草地，光伏电站开发建设中的用地问题再度引发行业关注。光伏用地到底有哪些“红线”和“雷区”？电站开发建设中“用地难”到底难在何处？
针对陕西靖边县伊当湾100兆瓦光伏项目，业主方华能陕西靖边电力有限公司所属华能集团日前公开表示，已责令靖边光伏项目现场施工单位立即停工，并派出调查组赶赴现场核查情况，对项目可能存在的用地、环保等问题立即组织专题研究，并及时公布调查进展。
根据华能集团12月21日发布的相关情况说明，项目用地由靖边电力有限公司从陕西华益塑夏新能源电力有限公司转租，华益与华能系统无关联关系。
据知情人透露，项目开发选址之初，正是为了避免用地相关的征地、占地等问题，华能陕西靖边电力有限公司才选择从第三方公司手中租用土地，并明确要求，“要一块‘净地’（即不涉及权属纠纷、土地性质争议等问题），而且在双方签署的土地租赁合同等正式文件上，这块地的性质就是未利用地。”
2017年5月靖边县国土资源局（现自然资源和规划局）印发的相关文件显示，伊当湾光伏项目用地约3290亩，其中建设用地9.4亩，未利用地3280亩。
然而，这块被当地国土部门认定的未利用地如今却成为了“是非之地”。靖边县林业局对项目用地情况的说明函件显示，该项目拟用地面积219.7056公顷，其中临时铺设光伏板拟用地面积219.0786公顷（约3280亩）。据靖边县林地保护利用规划（2010—2020）数据库查询显示，地类为牧草地。
华能集团日前已明确表态，将全面复查该项目选址、用地、环评等核准文件和前期手续，并对原土地租用方、工程承包方进行合规审核，一旦发现本项目立项和实施中存在违法违规问题，集团将严肃追责、从严处理。如核实认定该项目因违法违规行为对当地生态环境造成损害，将立即停止与此相关的一切开发建设，并责令靖边电力有限公司及其相关方不惜一切代价恢复植被。
根据2015年国土资源部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。
从事光伏电站开发建设相关法律工作多年的律师沈某表示，使用“未利用地”进行光伏电站的开发建设有利于节约土地资源、降低开发成本，受国家政策鼓励。“但在实际操作中，开发企业经常会遇到这样的问题，同样一块土地，国土资源部门认定为未利用地，而到了林业主管部门，就被认定为林地。其中的主要原因是国土资源部门和林业主管部门对土地性质认定的规范不同，但相关的数据库并没有联网。”
针对类似的问题，在国家林业局于2015年印发的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》中，给出的解决方案是“林光互补”，即对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。
“规定确实是有，但真的干起活来，设计、规划完了，甚至都动工了，突然知道是林地。此时，投资企业要重新办理相关手续、改变设计方案。时间耽误了，还得追加投资。”据上述知情人透露，此前，靖边伊当湾100兆瓦光伏项目的地面施工已在推进中。“打桩已经结束，支架基本都已装好，就差装组件了。”
有可再生能源开发企业相关从业者坦言：“涉及到电站选址，发改、国土、环保等每个部门都有自己的领地，各部门各有自己的一张图，有自己的红线区，但这些都不对投资方公开。环保有生态严控区，国土有基本农田，林业有自然保护区、生态公益林、水源保护地，这些都必须花时间一个一个部门找，投资周期一下就拉长了，手续比较繁复。企业建一个电站，一定是不想触碰这些‘雷区’的，能够避开这些‘是非之地’，企业才有精力去搞研发、搞创新，去做真正有行业价值的事情。”
（文|本报记者姚金楠）
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出品|中国能源报（ID：cnenergy）
责编|卢奇秀
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