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地方政府投融资平台转型正面临多重挑战与困境，其市场化之路并非坦途。近年来，尽管各地平台在业务创新方面有所突破，但多数投资仍集中于民生基础设施与公益类建设，这类项目初期投入大，回报周期长，资产收益率低，难以确保持续经济效益。加之地方政府通过平台大量举债建设，形成了依赖，导致巨额还本付息压力。当前，融资平台的市场化转型面临以下几大挑战：
1.**债务规模与期限错配**：融资平台举债规模持续扩大，但投资周期长且资金主要依赖短期债务，债务偿还压力不断增大。同时，融资平台主要依靠借新还旧维持债务，偿债能力较弱，债务风险积累。
2.**复杂债务关系**：融资平台对子公司的债务担保，导致债务关系复杂化，债务风险进一步加大。
3.**高负债与存量债务压力**：面对庞大的存量债务，融资平台不得不将主要精力用于维持现状和消化债务，严重阻碍了市场化转型的进程。
由于各地融资平台差异显著，统一推进转型难以实现。东部省份的融资平台在市场化转型进度上领先，而县级平台因资金实力弱、市场化管理水平低、市场容量小，转型难度加大。这些差异导致转型难以按照统一模式进行，各地经验难以复制。
**02.困境与挑战**：
市场化转型的关键在于融资平台如何真正参与市场竞争。然而，融资平台所处的投融资市场存在地区分割，其活动范围受限于行政区划，跨区域市场活动面临高行政壁垒。这一限制阻碍了融资平台探索市场化转型的可能。
县域投资和金融服务机构面临的主要问题包括：
-经营规模小，资金规模有限，依赖政府土地等资产融资，导致资产以房地产为主，流动性低，经营性资产少。
-存在大量负债和高风险，尤其是工程建设和地方政府扶持导致的债务负担。
-缺乏自主决策权，经营决策受到行政机构影响，效率低下。
-投资观念不强，资金渠道单一，经营领域狭隘，利润空间受限。
在《预算法》修改后，县级政府在财政债务方面受到限制，县级投融资平台面临调整和发展需求。在“十四五”城镇化加速的背景下，县域投融资服务拥有新的发展空间。
**03.需要解决的问题**：
县级投融资平台公司在独立性、内部控制、经营体制等方面存在不足。独立性较差、内部控制松懈，导致责任与利益分配不明确，财务困难和经营利润下降。薪酬结构不合理，影响人才吸引。国家政策限制下，发展空间受限，难以维持借新债还旧债模式，转型迫在眉睫。
**04.解决对策**：
妥善处理债务，有序化解存量隐性债务，对不同项目进行分类，通过项目收入偿还债务，优化债务结构。打破地方政府隐性担保，实现问责常态化，确保债务风险可控。多维度提升融资平台的可持续发展能力，包括发展多元化业务、合理发展股权多样化、跨区域投资，以及分阶段推进转型策略。县级平台应借鉴国企改革经验，形成“1+N”发展模式，抓住发展机遇，增强市场竞争力。
地方政府平台公司的市场化转型探索，挑战与突破并存！
地方政府平台公司，作为地方政府与市场结合的产物，其初衷在于通过融资支持基础设施建设和公用事业的发展。它们通常由地方政府组建，如城市建设投资公司，通过整合土地等国有资产，形成具备融资能力的实体。尽管肩负着政府职能，但以非营利为主，主要通过政府补贴维持运营，扮演着区域经济发展的关键角色。
近年来，随着平台公司的产业拓展和产业园区建设，它们在区域经济发展中的作用日益凸显。然而，随着金融监管的加强，融资环境的变化对平台公司提出了转型要求。从国务院2014年的43号文开始，国家逐步强调平台公司必须剥离融资职能，实现市场化转型，2017年后的50号文、87号文等文件进一步明确了这一方向。2018年的指导意见更是要求平台公司摆脱政府项目的融资依赖，以“产业为本，融资为器”的新定位推进市场化运作。
转型之路的挑战
转型并非易事，平台公司面临着多重难题。作为国有企业，它们的运营受到国家政策和地方政府的严格限制，同时长期承担着公益性的投融资任务，现有资产市场化运作能力有限。因此，存量债务的化解、资产和业务重组、以及市场化运营机制改革成为转型的关键环节。存量债务的合理处置需要政策支持和各部门协作，而资产整合与业务重构则要求公司明确发展方向，聚焦核心竞争力，同时改革用人和薪酬机制以提升效率和吸引力。
首先，化解存量债务是转型的基础，这需要创新的债务化解方案，如分类处理、有序退出。其次，资产与业务的重组是核心，既要剥离无效资产，又要发掘和利用优势资源，形成产业发展的新动力。市场化运营机制改革则需要打破传统，引入竞争机制，优化团队结构，特别是引入更具市场竞争力的人才，以推动公司向市场化方向迈进。
迈向未来：市场化转型的必要与路径
平台公司市场化转型是必然趋势，它既是应对债务风险、保障经济健康发展的需要，也是平台公司自身长远发展的必由之路。通过科学的债务管理、资源整合与机制创新，平台公司应明确自身在政府与市场的定位，把握好市场化与政府支持的平衡点。同时，不断优化人才结构，强化绩效考核与薪酬体系，以激发团队活力和创新动力。
总结来说，地方政府平台公司要想在新时代中立足，就必须顺应市场化的潮流，既要利用好政府资源，又要注重市场运作，通过艰难的转型，实现从“政府融资工具”到“市场经营主体”的华丽转身，推动地方经济的持续健康发展。
注：本文仅为理论探讨，具体实施需结合实际政策与市场环境。平台公司转型之路需要政策引导、资源整合与内部改革的共同推动。
文·乾元（西姆国有经济研究院项目总监）
地方融资平台作为地方政府拓宽投融资渠道、缓解财政压力的一种有效手段，在城市建设更新、公共服务、产业发展等重大项目建设方面做出重要贡献。然而，先天单纯依靠政府信用融资的发展模式导致债务规模快速上升，资产负债率高居不下，地方政府隐性债务风险和财政运行风险也迅速累积，融资平台实质性推动转型升级势在必行。本文通过监管政策的梳理，结合融资平台转型实践，对转型过程中普遍面临的挑战加以总结，并给出通过深化改革助推成功转型的路径建议。
一、行业监管倒逼转型
以具有标志性意义文件为起点，结合实际的业务发展历程，将政策的监管划分为以下三个阶段。
第一阶段：2010年开始，以国发〔2010〕19号文为标志，银监为管控主力。
2010年，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，下称“19号文”），要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，以该文为起点，中央政府正式开始了地方政府债务管控。
第二阶段：2014年末开始，以国发〔2014〕43号文为标志，财政为管控主力。
2014年，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，下称“43号文”），提出建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理。标志着中央政府开始从“钱袋子”--财政预算体系入手，意图从根本上管控住地方政府债务问题。
第三阶段：2018年开始，以中发〔2018〕27号文为标志，财政和银保监协同管控。
2019年银保监会下发《关于配合做好防范化解融资平台到期存量地方政府隐性债风险工作的通知》（银保监发〔2018〕45号，下称“45号文”）。以此文为政策依据，银行开始了近两年的存量地方政府隐性债务置换工作。
2021年银保监、财政部联合下发15号文，《关于银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》规定，“明确打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务、明确不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资、明确对承担地方隐性债务的客户，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资”。
综上，随着政策要求地方性融资平台逐渐剥离政府融资功能，在政策环境和经济双重压力下，融资平台谋求转型发展迫在眉睫。转型核心是将融资平台与地方政府在融资端划清界限，进行融资平台的去政府信用化融资改革；进而倒逼推动由以政府任务为导向的政府融资平台向可持续发展、独立市场主体蜕变转型。
二、转型发展面临的挑战
经过数十年的发展，地方融资平台出色地承担了政府赋予的基础设施建设、公共服务和产业投资等方面重要责任，同时也积累了大量的历史包袱，负重前行。面对转型发展要求，挑战巨大，主要聚焦以下几个方面：
（一）融资能力遇瓶颈，债务问题十分突出。融资平台大多面临严重的债务问题，资产负债率居高不下，融资能力达到上限，融资成本高；自身资产结构先天不良，承接政府项目初期非市场化行为较多，积累大量不良资产；由于主营业务利润微薄，盈利能力不足，现金流来源没有保障等诸多原因，导致融资难问题愈发突出；
（二）企业造血能力差，盈利能力不足凸显。融资平台公司大多从事的土地开发、基础设施建设、贸易销售等主营业务毛利率较低；企业财务费用负担较重，削弱企业盈利能力；土地资源开发不足，开发周期偏长；内部同质化竞争导致资源浪费现象较为严重；
（三）管理粗放一刀切，决策效率较为低下。政企不分，行政化的监管方式，客观上导致融资平台决策流程长，效率低下，一定程度上影响融资平台作为市场竞争主体的经营效率；同样，融资平台总部对子公司简单输出集团的管理制度和管理流程，以及审批权限，严重影响了各业务板块对市场的快速反应能力。
（四）专业人才较缺乏，无法支撑业务发展。市场化程度低，客观上导致人员无法分流，市场化选聘员工占比低，人才结构不合理，产业投资、资产运营等专业人才缺乏，严重制约转型发展。
三、市场化改革助推成功转型
地方政府融资平台转型要求提出来已经近十年，至今见效甚微。究其原因，一方面对转型的内涵及内在要求，把握不准、理解不透，另一方面缺乏系统思考的综合性改革举措推动。随着监管的加码，转型压力倍增，借助国企改革三年行动的东风，全面深化融资平台市场化改革助推转型实质性突破，不失为明智选择。
▌（一）市场化转型的内涵
1、双重角色集于一身。转型后的融资平台是融市场化独立主体和政府使命担当者二重角色为一体。既要通过转型达到现代企业标准，创新项目融资方式，提升主体信用资质，实现政企分离，又要发挥自身积累的资源和经验优势，承担政府部分公益性项目投资建设和运营管理职能；
2、运营模式发生重大改变。以往融资平台主要业务就是承接政府安排任务，融资、建设、交付，循环往复；转型后，不仅要完成正常的循环，还要运营，由纯粹的项目建设者转型为服务的提供商。
3、衡量标准重心转移。转型前完成政府交办的项目，以质量、工期、成本、安全等方面指标为核心诉求；转型后，则聚焦资产、营收、利润、资产负债率等关键指标。
▌（二）市场化转型的内在要求
融资平台若要华丽转身，顺利实现转型升级，必须回答转型后面临的三个核心问题：
1、如何获得存续经营所需的现金流？建议一方面盘活存量资产：构建大资管格局，做好存量资产运营管理；另一方面拓展增量融资：债券股权融资，资产证券化；
2、如何落实可持续发展的利润来源？从两个方面着手，其一，通过充分整合已有的土地资源，结合城市住房体系改革，创新地产开发，快速实现资源变现，增加收入来源；其二，通过业务整合，减少同质化竞争，同时拓展低成本融资渠道，降低财务费用，综合降低运营成本；
3、如何解决历史包袱，防范风险？消化存量，控制增量。首先，对历史包袱彻底清理盘点，完善未确权的手续，锁定政府债务并追偿；其次，市场化运作方式承接政府项目，从源头杜绝新包袱继续产生。
▌（三）市场化转型的路径
1、理顺政企关系，规范现代公司治理
理顺政企关系，减少政府对公司的直接干预，“去行政化”，形成党委会、董事会、监事会、经理层相互制衡的现代公司治理机制。强化董事会建设落实董事会职权，发挥“内设外派”监事会制度优势，保障经理层依法行权履职，促使政府从管企业向管资本转变，利用市场化的手段引导转型发展。
2、优化产业布局，增强造血能力
在担当政府使命的同时，聚焦主业，增强造血功能，增加收入扩大利润来源，着力战略性重组、专业化整合、“两非”（非主业、非优势）剥离和“两资”（低效资产、无效资产）清退，形成施工建设、地产开发、资产运营及产业投资为主要板块的产业布局，协同高效，实现融资平台高质量转型发展。
3、深化混合所有制改革，推进资产证券化
深入推进混合所有制和股权多元化改革，根据不同产业发展情况，针对性的引入匹配的战略投资者，同时配套改革机制，完善治理、强化激励、突出主业、提高效率；加速推进资产证券化进程，强化产融互动，积极培育上市主体，打造股权融资平台。
4、健全市场化经营机制，激发企业发展活力
首先、坚持刚性兑现，全面推行任期制契约化。严格任期管理和目标考核，真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人导向；其次、完成转换身份，推行职业经理人制度。设计职业经理人选聘机制，畅通现有经营管理者与职业经理人的转换通道，充分发挥职业经理人的引领与带动作用；再次、推行竞争上岗，管理人员市场化选聘。推行中层管理人员竞争上岗、末等调整、不胜任退出等市场化用工制度，增强员工的竞争意识和危机意识，优化人岗配置，提高工作效率；最后、坚持利益捆绑，实施中长期激励机制。逐步落实超额利润分享计划、跟投制度的实施，并在具备条件的业务板块开展员工持股。统筹运用多种市场化激励手段，充分调动团队工作热情，全面激发发展活力。
四、转型过程中的关键点及难点
转型升级是一个复杂的系统工程。立足全局，系统思考，把握关键点，突破疑难点是成功的重要保证。结合转型实践，建议关注如下几个方面：
▌（一）精准把握转型定位
转型后融资平台的政府治理属性与市场经营主体属性决定了其不可能转型为常规市场化经营的国有企业。经营过程中需把握政府交办任务与自身业务发展之间的平衡，市场化项目和公益性项目之间的平衡，以及社会责任与企业利益之间的平衡。为此，融资平台须综合考量自身拥有的政府支持和垄断资源，并结合自身业务领域和功能要求，明确自身的转型定位，诸如城市综合运营商、综合产业投资集团和国有资本投资运营公司等。
▌（二）重塑政府与融资平台关系
改变过去地方政府与融资平台之间“政企不分”的状态，让融资平台成为独立的市场主体，政府归位为出资人和监管者，不得在未履行投资合规程序前决策融资平台公司投资，不得将招商引资项目变相为融资平台公司投资项目，不得通过融资平台公司举债。
不过，融资平台依然是地方发展过程中不可或缺的主要主体，将会长期存在，只是和政府之间的合作方式发生了重大调整，依赖地方政府信用进行“举债-投资”可能造成政府庞大债务模式将成为历史，市场化的项目投资建设方式将成为主流。
▌（三）市场化方式承接政府建设任务
从源头上控制融资平台历史包袱的累积，必须坚持以市场化方式承接政府项目任务。如何落实是一个执行中的难点，需要持续不断探索，建议从以下几个突破：
1、坚持“谁投资、谁负债、谁受益”原则。转型后的建设主体将由政府转变为各类市场化的投资主体，坚持、完善“谁投资、谁负债、谁受益”原则，形成闭环，良性发展，从而实现可持续经营；
2、建立横向补偿机制。政府优先引入转型后融资平台作为市场主体投资开发政府项目，并将产生的收益与投资者进行分享，实现项目投资收益自平衡；
3、协调形成政府付费体系。构建更合理、更公平的政府付费机制，在供水、供暖等领域项目实施过程中，政府提供相应的付费和补偿，提供政府责任内应尽的责任与义务。
▌（四）防范化解债务风险
历史遗留债务的化解无疑是转型升级中不可回避的难点，是能否实现成功转型的关键。建议从以下几个方面着手：
首先，拓展增量融资。一是充分挖掘政策空间和自身潜力，推动专项债、公司债、企业债、中期票据、PPN等直接融资实现更大突破；二是努力拓展低成本融资渠道，探索境外融资渠道；三是提升企业信用评级；
其次，重点化解历史遗留债务。一是将未确认的部分债务尽快寻求政府确认；二是已确认政府债务通过专项激励，大力促进催收；三是创新政府付费机制，扩大资源置换范围，可运用特许经营获取收益，如供水供电、污水处理费等。
最后、建立债务风险防范机制。一方面建立债务总规模动态管理机制，及时把实际需承担偿付责任的债务纳入总体债务规模；另一方面建立到期债务风险预警与处置工作机制，确保不发生重大财务危机和债券兑付危机。
来源：国企混改研究
编辑丨叶子
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